对财政促进农村金融发展问题的几点看法

• 尊敬的各位嘉宾、各位领导： 
     大家下午好！非常高兴有机会参加本次论坛，与大家一起就村镇银行发展问题进行交流。在此，我谨代表财政部金融司，对本次论坛的召开表示热烈祝贺！ 
     众所周知，村镇银行是农村金融体系的重要组成部分，对于发展现代农业、支持新农村建设、实现普惠金融，有着十分重要的意义。自2007年3月首家村镇银行落户四川仪陇以来，各地村镇银行实现了快速发展，开展了特色化、差异化经营，发挥了层级简单、机制灵活、手续便捷的优势，支持了“三农”和小微企业发展，并且形成了“鲶鱼效应”，激发了农村金融发展的活力。借此机会，我谨围绕财政促进农村金融发展问题，谈几点个人的认识和看法。不妥之处，请大家批评指正。 
     一、理论和实践表明，农村金融发展需要政府发挥“有形之手”的作用 
  农业是国民经济的基础产业，其内在的“基础性”和“弱质性”特点，决定了农村金融的“高风险、高成本”特征，凸显了政府扶持和引导农村金融发展的必要性。 
     第一，从理论上看，农村金融的“高成本、高风险”与金融机构追求“高收益”存在冲突，需要政府的扶持和引导。农业是公认的弱质产业，面临的自然风险和市场风险明显高于其他行业，与在城市开展金融业务相比，农村金融业务具有小额分散、成本高、风险大的特点，如果单纯依靠市场机制作用，金融资源将更多地流向城市和工业。因此，需要借助政府这只“看得见的手”，推动金融资源“回流”农村。 
     第二，从国际经验看，扶持农村金融发展是世界各国政府的通行做法。发展农村金融的背后，暗含着如何解决“三农”这一世界性难题。从各国实践来看，大多数国家政府都参与支持了农村金融发展。例如，美国政府通过入股方式，为联邦土地银行等专为农业发展服务的金融机构，提供了启动资金；孟加拉国政府则参与出资创立了“乡村银行”，主要向农户发放小额信贷，成为农村金融的典范。 
  第三，从我国实践看，通过发展农村金融解决“三农”问题面临严峻挑战。我国是农业大国，农民占全国人口的比重超过50%，长期以来，我国农村经济发展滞后于城市，化解“三农”问题的艰巨性、复杂性远超其他国家。同时，与许多国家相比，我国农村金融发展相对滞后，成为制约“三农”发展的瓶颈。 
     二、近年来，财政部门在促进农村金融发展方面，进行了一些探索和实践 
  为支持村镇银行等新型农村金融机构发展，按照中央有关要求，财政部门结合当前农村金融发展实际，研究出台了一系列政策措施，取得了一定成效。 
     第一，按照“填补网点空白”的导向，向农村金融机构提供定向费用补贴，缓解其初创阶段的财务压力。2008年起，中央财政实施农村金融机构定向费用补贴政策，对包括村镇银行在内的三类新型农村金融机构，按贷款平均余额的2%给予补贴。2014年，我们又对政策进行了细化完善，明确了政策期限、执行标准。从政策执行情况看，2009-2015年，各级财政累计向6796户次农村金融机构，拨付补贴资金145亿元。其中，村镇银行获得的资金占全部补贴的80%以上。定向费用补贴政策的实施，不仅缓解了新型农村金融机构的成本压力，更是为实现基础金融服务全覆盖提供了有力保障。 
     第二，按照“激励引导”的理念，向农村金融机构提供贷款增量奖励，调动其服务“三农”的积极性。2008年起，中央财政实施县域金融机构涉农贷款增量奖励政策，对试点地区金融机构涉农贷款平均余额增量超过15%的部分，按2%给予奖励。目前，试点范围已经增至25个省、区、市，包括了绝大多数中西部地区和东部的粮食主产区。从政策执行情况看，2009-2015年，各级财政累计向试点地区1.74万户次县域金融机构，拨付奖励资金246亿元。可以说，这一政策在促进涉农贷款投放、优化涉农贷款结构等方面发挥了积极作用。 
     第三，按照“减轻税负”的要求，给予农村金融机构税收优惠，支持其加快发展。例如，自2014年初至2016年底，对金融机构发放的农户小额贷款利息收入，免征营业税，并对上述利息收入在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额；自2009年初至2015年底，对村镇银行等农村金融机构的金融保险业收入，减按3%的税率征收营业税。实行上述税收优惠政策，对支持农村金融发展起到了积极作用。 
  此外，中央财政还对农业保险实施了保费补贴政策。农业保险政策的实施和推广，起到了保障农民利益的作用，同时不少地方采取了“保险+信贷”的融资模式，在一定程度上也减少了村镇银行直接面向农户发放贷款的风险。 
     当然，这些政策在执行过程中，也存在一些亟待完善之处。一是从定向费用补贴政策看，东部地区新型农村金融机构获得补贴占比较高，西部地区相对较低，并且两者之间的差距在逐年扩大，同时，对于一些贫困地区的金融机构网点来说，经营收益无法覆盖成本支出，需要靠补贴运行。二是从贷款增量奖励政策看，以涉农贷款增幅达到15%为奖励条件，随着贷款规模基数的增大，金融机构达到这一条件的难度加大。三是从资金管理看，个别农村金融机构存在套取财政奖补资金的行为，仅2015年已查处收回中央奖补资金约1.5亿元。 
     三、下一阶段，我们将不断创新理念，推动农村金融加快发展 
  为了贯彻落实十八届三中全会关于“发展普惠金融”的要求，我们将进一步完善相关政策，引导村镇银行等新型农村金融机构，更好地服务“三农”和小微企业。 
     第一，遵循“区别对待”的理念，进一步引导农村金融机构加大对中、西部地区的支持。在中、西部地区尤其是一些边远贫困地区，基础金融服务薄弱，农村金融发展较慢，需要发挥财政资金的撬动作用，引导金融资源合理配置。下一步，在定向费用补贴政策上，中央财政除了对东、中、西部金融机构实施差异化的政策期限外，还将继续对中、西部地区新型农村金融机构的补贴给予倾斜，加大“雪中送炭”的支持力度。 
     第二，遵循“与时俱进”的理念，进一步完善贷款增量奖励条件。贷款增量奖励政策，是通过奖励涉农贷款增长较快的机构，形成正向激励作用，引导其加大涉农贷款的投放力度。当初确定奖励“门槛”为增幅15%以上部分，是综合考虑了1994-2007年全国各项贷款年均增幅。但近年来，随着我国经济增速放缓，贷款增速有所下降，再达到增幅15%的难度明显增加。对此，我们将结合实际情况，进一步完善奖励政策“门槛”，更多考虑贷款平均增幅变化的影响。 
     第三，遵循“规范管理”的理念，进一步加强资金管理。下一步，我们将继续细化相关政策要求，消除操作风险隐患，并指导地方财政部门，及时纠正和严厉查处骗取奖补资金等违规行为，确保奖补政策落到实处。对通过违规行为套取财政奖补资金的，我们将会追回补贴资金，并采取取消补贴资格等处罚措施，形成政策威慑。 
     各位嘉宾、各位领导！农村金融发展是解决“三农”问题的关键，村镇银行则是农村金融发展的基石。随着我国经济进入新常态，农村经济对金融支撑提出了更高的要求，村镇银行也被各界寄予了厚望。我们愿与大家一起，立足国情、创新理念、推动改革、完善政策，共同促进村镇银行实现新跨越、新发展。 
     最后，预祝本次论坛圆满成功！谢谢大家！  


• 来源:财政部财政金融司处长    作者:秦苹