中华女子学院金融系 教授、经济学博士  李树杰

【摘要】本文通过分析关于调整放宽农村地区银行业金融市场准入的政策规定，找出其中若干问题，并提出乡村金融机构“产权结构向农民倾斜”、“资产限定在‘三农’”、“应充分考虑扶助贫困人口”和“适当放款退股条件、提高资本充足率、增补利率规定”等政策建议。
【关键词】农村  银行业金融市场  准入  问题  建议

    为了解决农村资金供应紧张，资金倒流城市，城乡差距拉大的问题，2006年末至2007年初，中国银行业监督管理委员会陆续制定和发布了一系列关于“放宽农村地区银行业金融机构准入”标准的政策性条例和规定 。依此法规，村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三种金融机构（以下简称：三机构）将首先在四川、青海、甘肃、 内蒙古、吉林、湖北六个试点省（区）的农村地区建立起来 。经验成熟了，然后将向内地推广。
    这一农村金融体制改革的举措，据说将在一定程度上缓解涉及“三农”的金融市场资金供需矛盾，对于实现“工业反哺农业，城市支援乡村”，支持社会主义新农村建设，将发挥相当的作用。然而，由于这是中国农村金融体制改革过程中的一个全新的作法，因此其中还有些值得探讨和研究的余地。
一.农民金融自主权体现得不够充分，三机构的产权结构有待向农民倾斜
    按照现代产权理论和股份制的原则，一家企业里谁是最大的股东，谁往往就是该企业各项经营事务中的主要决策者。并且，主要决策者往往是按照自己收益最大化的原则来做出决策。另外，企业产权归属划分得清晰与否、所有者对自己资产的控制程度等，也直接决定着该企业的运作效率和分配的公平程度。当所有者对资产的控制权下降或虚置时，就会出现“代理人问题”，即经营者往往不是按照所有者利益最大化的原则来做出决策和经营企业，而是本着经营者自己利益最大化的方向去决策，去经营。多年以来，我国国有金融机构（包括股金名为社员所有、实际由上级领导任命的理事长控制的农村、城市信用社或合作银行等金融机构）不断产生的呆坏账问题，就充分印证了这一点。
    按照银监会刚刚发布的关于在乡村组建乡村金融机构的暂行规定和审批指引，单个农民或农民企业仍难以成为主要股东，农民的金融自主权仍未充分体现，难以调动农民投资这类金融机构的积极性。银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）规定：“应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人。” 《村镇银行管理暂行规定》第二十五条更详细规定：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%”。《贷款公司管理暂行规定》就更加明确地规定：“贷款公司是由境内商业银行或农村合作银行全额出资的有限责任公司”。这些规定实际上保证了作为发起人或主要投资人的银行业金融机构成为村镇银行和贷款公司最大的股东或唯一的股东，进而保证了它就是这些乡村金融机构的主要决策者。我们知道，现有的中资银行业金融机构要么是国有银行或国有大中型企业入股的所谓股份制银行，要么就是被中央银行和地方政府操控的信用社类所谓合作金融机构，总之，基本上都是按国有方式运作的金融机构。那么，上述《意见》和《规定》让银行业金融机构成为发起人和最大股东，启非又是走了按国有方式管理村镇银行和贷款公司的老路吗？几十年的中国金融史已经充分证明，按国有方式管理金融机构是产生呆坏账的根源，金融资源的配置效率也非常地低，因为它的产权归属不清晰，存在严重的代理人道德风险问题。
    因此,如何落实农民、农户或村镇企业对乡村金融机构产权占比的最大化,保证他们对自己投入资金的自主权和控制权,以调动他们参与该金融机构的积极性,真正使他们愿意投资,并且能得到贷款,就成了政府金融决策部门必须研究的重大问题。

二. 三机构的资产结构界定不够明确，农村资金供需矛盾仍难化解
    应该说,银监会制定和发布建立乡村金融机构的目的就是要扶持“三农”发展,这一点是应该肯定的。但是,为了真正保证它们的资金全部用于当地的“三农”经济,就必须在其资产的具体运用上态度坚决和明确,不应该在资产结构上再开口子,比如在《村镇银行管理暂行规定》中说：“村镇银行......确已满足当地农村资金需求的,其富裕资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”；《贷款公司管理暂行规定》规定：“贷款的投向主要用于支持农民、农业和农村经济发展。”；《农村资金互助社管理暂行规定》则规定：“农村资金互助社的资金......满足社员贷款需求后......也可购买国债和金融债券。”等等。这种为乡村金融机构的资产运用留有活口的规定，恐怕会给这些机构的管理者从事非农投资留下余地和借口。一旦农民辛辛苦苦挣来的钱被用于非农投向，农民对这类机构失去信心自不必说，更糟糕的是它完全违背了把从农村流入城市的资金吸引回农村、缓解“三农”资金供需矛盾的初衷。因此,这种资金投向上的模糊规定应予取消,或者将贷款公司规定中的“主要”二字改为“必须”。总而言之，是要保证农民的资金真正被用在支援“三农”发展上。
三. 未提及扶贫性贷款的发放，特别是未涉及专门服务于贫困人口的微型金融
?? 众所周知，中国还有8000多万贫困人口，其中绝对贫困人口就有3500万之多，这些贫困人口大多分布在中西部的农村。如何解决这些弱势群体的脱贫致富问题，应该成为政府亟待解决的头等大事。否则谈“共同富裕”、“构建和谐社会”将会是一句空话。因此，现在筹建和已经建立的乡村金融机构理应考虑到扶持贫困人口的问题。然而遗憾的是，中国银行业监督管理委员会的若干文件和规定中根本未提及让这些乡村金融机构“扶贫”两个字，更不用说扶持贫困妇女了！只是在《村镇银行管理暂行规定》中无关痛痒地说：“贷款应坚持小额、分散的原则，提高贷款覆盖面。” 这种纯粹的乡村金融机构都不去扶贫，正在商业化的国有金融机构就更不屑去做了。也许有人会说,那就让国务院扶贫办去做吧。但不要忘了,扶贫办的资金是极其有限的，而且大多数扶贫资金还是通过准国有制的农村信用社发放的,对贫困人口的贷款到户率并不高(很多农村信用社将扶贫资金挪用给了当地中小企业)。而且由于后续管理跟不上,贷款偿还率又非常得低,形成了很多的呆坏账。结果是“扶贫资金年年拨,贫困人口年年贫”。因此建议银监会增补条文,要求乡村金融机构不仅要发放对农户、农村企业的贷款,而且还要发放“一定比例”的扶贫性小额信用贷款。在小额信贷的扶贫方式上，孟加拉乡村银行（Grameen Bank）利用微型金融(Microfinance)扶持贫困妇女开展种、养、加工和小型商贸的成功经验值得借鉴。
四. 一些操作性规定不够合理、不够明确或未做规定
    一项行业性政策的制定和出台，必须对涉及政策的所有当事人一视同仁，不能对任何一方构成歧视或不利。否则，就得不到公众的支持和响应。银监会制定的上述规定和指引在某些方面还存在不完善、不明确甚至不太合理之处。
    第一，按照《农村资金互助社管理暂行规定》的第二十七条，社员退股必须满足四个条件，其中第（二）款规定：“农村资金互助社当年盈利”。言外之意，当年农资社如果不盈利，社员就不能退股。试想一下，如果农资社当年盈利好的话，还会有人退股吗？只有农资社由于某种原因经营亏损时，社员才会提出退社的要求。显然，这样的条件直接限制了社员退股的自由。这一方面不利于社员捍卫自己的物权，另一方面还会助长农资社管理人员利用社员的资金去冒险，导致风险的加大，最终不利于社会的稳定。另外，退股条件的第（三）款规定：“退股后农村资金互助社资本充足率不低于8%”。这一条又要求得太低了，因为农资社毕竟不像商业银行那样主要靠负债来经营，如果农资社的自有资本（社员股金）占比也降到8%左右，那它还能称为“互助”社吗？没有了这种合作互助性质，还能起到帮扶“三农”的作用吗？
    第二，通读上述一个《意见》、三个《规定》和三个《指引》以后，发现没有规定出村镇银行、贷款公司、农村资金社放款的利率。没有利率的规定，将使这些农村金融机构在贷款资产的定价上无所适从。因此建议银监会规定出一个具有一定波动幅度的指导性利率。
    第三，《意见》的第二部分中的（五）规定：“村镇银行、信用合作组织、专营贷款业务的全资子公司,……适量选聘具有农业技术专长的人员作为其董（理）事、高级管理人员，或从事信贷管理工作”。这其中疏漏了选聘具有“农业经济管理专长”的人员，因为扶持“三农”不仅仅要扶持农业种植和养殖，还包括农产品加工、销售和采购等经营活动。
    第四，《村镇银行管理暂行规定》的第五条规定：“村镇银行不得发放异地贷款”，但是其第十六条又规定：“村镇银行可根据农村金融服务和业务发展需要，在县域范围内设立分支机构。” 这里的“村镇银行”是否包括建立在“乡（镇）”的村镇银行呢？也就是说，建在某乡（镇）的村镇银行可不可以在该县的其它乡（镇）建立分支机构呢？因为按上述《暂行规定》，村镇银行也可以建在县（市）。当然，如果允许建在县（市）的村镇银行在县域范围内建立分支机构，是可以理解的，但如果允许建在乡（镇）的村镇银行到其它乡（镇）设立分支机构，那就与上述“不得发放异地贷款”之规定有些矛盾了。

参考文献
1．中国银行业监督管理委员会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策　更好支持社会主义新农村建设的若干意见》 银监发 〔2006〕90号，2006年12月20日。
2．中国银行业监督管理委员会《村镇银行管理暂行规定》 2007年1月22日。
3．中国银行业监督管理委员会《村镇银行组建审批工作指引》2007年1月22日。
4．中国银行业监督管理委员会《贷款公司管理暂行规定》2007年1月22日。
5．中国银行业监督管理委员会《贷款公司组建审批工作指引》2007年1月22日。
6．中国银行业监督管理委员会《农村资金互助社管理暂行规定》2007年1月22日。
7．中国银行业监督管理委员会《农村资金互助社组建审批工作指引》2007年1月22日。
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10. 李树杰 “孟加拉格莱珉小额信贷银行二次创业的经验” 《金融经济》 2007年3期。
11．李树杰 “民间金融对民营经济的作用、问题及对策” 《当代经济》 2006年11期。
12．李树杰 “家族企业内部管理问题与对策” 《经济论坛》 2007年1期。
13．刘学华 李树杰 “真实小额信贷与女性扶贫” 《财经科学》 2007年5期。

（以上文字根据讲话录音记录，未经编辑整理及本人审阅）