2006年底，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，开始放宽准入资本范围，支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构。并首批选择在四川、甘肃等6省（区）的农村地区开展试点。村镇银行，成为我国调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策结出的第一个果实。作为一种农村新型金融机构，它被寄予改善和提高农村金融机构覆盖度，进一步激活农村金融市场的厚望。村镇银行的“破壳而出”受到了越来越多的人关注，经过一年来的试点，村镇银行运行情况如何？还存在哪些困难？该怎样发展？是各方面关注的一个焦点问题。笔者作为第一批试点行的亲历者，欲结合本行工作实践，就欠发达地区村镇银行的现状、面临的困难及如何扶持其发展，谈一管之见。
一、经济欠发达地区特别需要设立村镇银行?
    我国农村金融体制改革提速始于2001年，经过几年来不断努力，农村金融改革取得了显著成效。然而与城市开发一掷亿金相比，在广大农村，更多的农民却常常因为“借钱难”而不得不放弃发展生产、改善生活的机会。在经济欠发达地区这种状况尤为突出。其表现：一是金融机构覆盖率偏低，金融供给严重不足。以甘肃陇南武都区为例，该区36个乡镇，684个行政村，47万农村人口，农村金融机构网点仅41个，684个行政村中只有15个金融网点，覆盖率只有2％，基本是农信合的机构。武都区为陇南市政府所在地尚且如此，其它县域便可想而知。二是银行信贷资金总量与结构双失衡导致农村资金供给不足的矛盾更加突出。2006年底，武都区金融机构各项存款达到32亿元，而贷款只有12亿元，存贷比只达到38％。也就是说，当地吸收的资金相当一部分并没有用于本地经济建设，而被抽至经济较发达地区。同期，当地农业贷款仅为2.2亿，仅占贷款总额的18％，农村资金供给严重不足，而这些仅有的资金几乎全部来自农信合一家。三是农村金融竞争不充分。随着国有商业银行退出农村市场，当地已形成农信合独立支持三农的格局，面对农村市场旺盛的、迫切的金融需求，不论从资金供给还是金融服务农信合都一社难支。相反，农信合一支独大，无竞争对手，从而导致其贷款定价偏高。目前，当地农信合贷款利率普遍为基准利率上浮50-60％，加重了农民这一弱势群体的负担。一方面，农村经济的快速成长对金融资源的需求不断扩大；另一方面，通过正规渠道流向农村的金融资源却不断减少，这已经严重影响到新农村建设。要解决两者之间的矛盾，就需要有更加多元化的金融服务参与到农村市场中来。2006年12月，中国银监会出台意见，调整放宽了中西部农村地区银行业金融机构的准入政策，以解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。村镇银行的破茧而出，标志着金融业在解决农村金融供需矛盾方面迈出了重要的第一步。从去年10月份开始，经国务院批准，新型农村金融机构在全国扩大试点，引导各类资本到农村投资创业，大力培育适合三农特点的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型的农村金融机构。相对于贷款公司和农村资金互助社这两类新型农村金融机构，村镇银行具备更加完善的公司治理机构，经营管理更规范，风险管理能力更强，能提供存贷款、结算、票据、银行卡和代理业务等，对农村经济的支持力度更大。因此，在农村特别是在欠发达地区的农村设立村镇银行不仅可行、而且很有必要。在这里，笔者想举一个发生在武都金桥村镇银行的真实事例：我行在武都区汉王镇罗寨村为101户农户发放了188万农户小额联保贷款，一个月后，我们实地调查发现，农户贷款后增加收益30余万元。当地村民自发上门放鞭炮给我行送来锦旗表示感谢，感谢我行解决了他们贷款难的问题。试想户均不足2万余元的贷款，却使农户如此感动，足见欠发达地区农民对优质金融服务的期盼、对村镇银行的期盼。
二、我行在试点过程中的初步探索
?   陇南市武都金桥村镇银行是兰州市商业银行发起并组建的甘肃省三家村镇银行之一。于二00七年七月正式开业。开业以来，积极建立健全内部组织架构、公司治理制度、内控制度；并将兰州市商业银行扶持微小企业的成功做法与村镇银行的定位对接，以服务“三农”为出发点，迅速拓展各项业务，在运行中呈现出以下特点：
   一是确定的市场定位与研发的金融产品适配，金融服务方向明确。组建之初，我行深入村镇进行调查，了解当地农民以及农业经济发展的现状与金融需求，掌握农户小额信贷需求的特点、难点。经过一个多月的调查了解，基本掌握了武都公路沿线村镇的金融需求现状。在此基础上，结合当地实际情况，确立了“立足地方、服务村镇、坚持微小、发展经济”的市场定位和坚持为“三农”服务的方向，并制定了10项特色贷款产品，即：劳务输出流动资金贷款、农业生产资料贷款、生猪生产专项贷款、农户小额联保贷款、特色农业产业专项贷款、农副产品收购加工贩运专项贷款、助学贷款，下岗职工就业贷款、复转军人创业贷款、个体工商户流动资金贷款。在贷款发放中，我行坚持了“存款来源于武都、资金运用于武都”的经营原则，实行了贷款授权管理办法。从去年发放贷款的情况看，所有的贷款都投向了武都区的微小企业和农户。
   二是探索了一套农村金融市场风险控制模式，改善了农户融资难的现状。长期以来，农村金融市场风险比较高，农户融资难现象十分突出。一方面，由于农民是弱势群体，大都以传统的种养业为生，而种养业对自然环境和条件具有很强的依赖性，抵御自然风险的能力较弱。另一方面，由于农村信息不畅，农产品需求市场与农户供给市场的信息严重不对称，导致了较大的市场风险，加之农户缺乏抵、质押物，致使金融机构面对农户贷款时不得不慎之又慎。金桥村镇银行为了有效地控制风险，改善这一现状，借鉴兰州市商业银行先进的管理理念和支持中小企业、民营企业以及开展微小企业贷款的成熟经验，在实践中摸索出“农民申请、农户联保、干部推荐、基金保证”的贷款风险控制模式。其主要流程是：农户需要贷款，必须在该村参加3-5户自由联合组成的联保小组，同时由村干部和德高望重的村民5-7人组成贷款推荐委员会对农户加入联保小组和贷款进行资格初审、推荐，并由村里的联保基金作保证。银行接到贷款申请、联保协议、干部推荐书以后，上门调查农户贷款用途，符合条件者予以发放贷款。贷款到期还清本息后，原按贷款额2%缴纳的联保基金全额退回。如有拖欠，该基金将被扣收所欠贷款本息。此模式的采用，一方面克服了金桥村镇银行对农户经营情况、种植情况和信用情况不了解的劣势，另一方面，又发挥了当地村干部熟悉村民、熟悉当地情况的行政优势，也使村干部也承担了督促贷款户搞好经营、督促按时还款的责任。既保证了贷款的安全性、流动性、效益性，又改善了农户贷款难的现状。
   三是按生产周期确定还款期限，提高了农村经营户的收益。金桥村镇银行在办理贷款的过程中，相比其他银行有手续简单、担保简便、贷款期限灵活、利率相对较低、办事效率较高且上门服务的优势。农户从金桥村镇银行贷款，只要符合流程和有关规定，可在三天内获得贷款，贷款利息也比当地信用社贷款低2个百分点。贷款农户反映，最受欢迎的，还是根据生产周期确定的灵活还款周期。比如，武都区汉王镇仓园村是当地最大的行政村，该村农民除农忙季节种植塑料大棚蔬菜、洋芋、葡萄等农作物以外，农闲季节主要依靠药材加工、贩运等增加收入。收购、贩运药材的旺季一般是当年的9月至12月，翻年2月至3月份是药材销售价格最好的时间。但是，由于当地银行机构一般年初放款，年尾收款，往往是不用款的时候必须贷款（年中一般不放款）、正在用款的关键时候又必须还款，这就造成了贷款户不得不在年底低价销售药材或者高息从私人手中借款偿还债务的局面，僵硬的还贷模式常常使当地药材经销户损失20%以上的收入。我行根据村镇银行的定位，结合当地农村金融需求，创新开发了十余种贷款新产品，这些贷款产品贴近农户需求，适合当地经济特点，期限根据生产、种植周期确定，定价适中（基准利率上浮10％，低于农信合2个百分点），一经推出，深受当地农户欢迎。农户小额联保贷款的积极探索，不仅赢得农户的青睐，还得到了当地银监分局及中国银监会的肯定，引起了搜狐网、银监会网站等媒体的关注。
三、村镇银行的积极效应逐步显现
    村镇银行在6个省区的试点已进行了一年，村镇银行能否达到其创设目的？究竟有何积极作用？本人通过金桥村镇银行的实践有以下体会：
   （一）为农村金融市场注入了活力 ?
对村镇银行的成立，银监会原副主席唐双宁有个精彩的比喻：汤水效应——农村金融市场如同一碗白水，加入村镇银行这个新的汤料，则成为一碗鲜美的汤汁。 目前，随着国有商业银行退出农村市场，一方面农信合一支独大；另一方面却是一社难支“三农”。 据统计，甘肃省农村信用社系统存款余额仅占全省金融机构存款总额的11%，而农业贷款数量却占到全省金融机构的94%。2006年，甘肃省农信社系统支农贷款规模超过200亿元，为历年来最高，但这对于资金需求量巨大的广大农村地区而言，不过杯水车薪，农民小额贷款仍然普遍存在极大困难。 一社难支“三农”，仅靠农信社一家金融机构支撑着庞大的农业资金需求，显然已经不符合经济社会快速发展的要求。与此同时，农信合在农村市场的独家垄断地位，也导致了涉农贷款定价偏高，农村市场金融服务缺乏竞争的局面。而村镇银行的出现，虽然不能同农信合形成充分竞争，但完全可以起到拾遗补缺的补充作用。随着村镇银行的不断发展，势必给一支独大的农信合带来冲击。比如我行目前较低的贷款定价、灵活的贷款期限、较快的审批效率已经对当地农户形成吸引力。加之，相对于贷款公司和农村资金互助社这两类新型农村金融机构，村镇银行具备小型银行的基本功能，身后有发起商业银行强大的技术、资源等多方支持 ，对激活当地农村金融市场有一定的推动作用 。
   （二）有利于缓解农民贷款难的现状
众所周知，农村经济发展中一个突出的问题就是农民贷款难，这个现象在欠发达地区尤为突出。其原因：一方面，资金对欠发达地区的农村而言，是稀缺资源；另一方面，欠发达地区农村经济相对落后，农民难以提供有效抵押物。许多农户在收购、加工、贩运农产品中，有一大部分经营户往往从高利贷手中高息获得资金从事贩运、加工等，其承担的利息高出国家规定的3-5倍，有的甚至达到“驴打滚”的程度。贷款户介绍：“有时年底从高利贷手中借到高息资金时，由于负担高、压力大，常常睡不着觉，连尿出的尿都是黄的”。由于村镇银行的参与，使部分农民增加了从正规渠道获得信贷资金支持的机会，降低了从高利贷手中借钱的可能性。同时，由于村镇银行的贷款期限灵活，根据生产周期商定还款日期，使一大部分经营户不再为年底归还贷款而借入高利贷资金，既降低了经营农户的经营成本，也提高了农民的收入。我行“因农而生、因农而变"的贷款方式，深受农民喜爱，用农民自己的话说：“要贷款，就去村镇银行，那是咱农民自己的银行”。由此可见，村镇银行可以成为农村金融市场的有效补充。
  ?（三）有利于金融产品的推广和创新
    现阶段农村市场金融产品的推广运用很不充分，广大农民群众难以享受到金融新产品所带来的便利，在这一点上城乡差距越来越大。而村镇银行的出现，可以缓解一部分类似矛盾。 根据《村镇银行管理暂行规定》村镇银行发起人均为银行类金融机构。目前设立的村镇银行都有政策性银行和商业银行背景，这些银行都具有成熟的业务网络和金融产品，这就大大提高了村镇银行起步台阶。村镇银行可以借助发起行这个平台，延伸结算渠道、推广城市成熟的金融产品。这样既节省了村镇银行开发金融产品的成本，又解决了结算渠道的瓶颈问题。我们武都金桥村镇银行在这方面受益匪浅。我们借助发起行兰州市商业银行这个平台，直接应用了该行的综合业务网络系统，多快好省地建立了计算机业务网络系统；借鉴兰州市商业银行微小贷款的成功经验，与“三农”特点嫁接后，开发了10种适合农村经济的贷款产品；通过代理发行兰州市商业银行敦煌贷记卡，不仅使农民享受到银联信用卡的便利，也拓宽了我行的汇路和结算渠道；下一步，我行还计划代理该行的理财产品，增加农户投资理财的途径。通过实践，我们充分体会到村镇银行对金融新产品在农村市场的推广，是一种有益的尝试。
   （四）有利于农村金融机构规范化发展
    相对于贷款公司和农村资金互助社这两类新型农村金融机构，村镇银行具备更加完善的公司治理机构，经营管理更规范，风险管理能力更强。因为，村镇银行的发起人为政策性银行和商业银行，这些银行公司治理机制较为完备，内控机制比较健全，在筹建村镇银行时可以有效嫁接 。同时，作为主要股东和发起人，组建行可以通过成熟的内控制度对村镇银行实施有效监管。可以、也有能力保证村镇银行这一新型农村金融机构，从建行伊始就沿着健康、持续的轨道良好发展。避免村镇银行重走农村合作基金会的老路，使新型农村金融机构试点工作顺利进行，从而促进农村金融机构规范化、可持续发展。
四、欠发达地区村镇银行面临的困难及问题
    金桥村镇银行所在的武都区是西部省份的欠发达地区，经济相对落后，传统农业占主导地位。因此，笔者认为，作为欠发达地区的村镇银行其发展中所遇到的问题，与发达地区相比较，还不尽相同。我们在运行过程中遇到的主要困难有以下几个方面：
?? (一)组织资金难
随着国有商业银行从农村地区退出，作为专门面向农民的金融机构，农信社逐步形成一支独大。与农信合相比，村镇银行存在成立时间短、网点少的先天劣势，加上本地劳务输出回流资金大都沉淀在邮政储蓄网点，使村镇银行在储源分散的农村市场很难组织存款。而在县级城区范围内，村镇银行的招牌很难同国有商业银行的现存分支机构竞争。再者，由于对新型农村金融机构的宣传不充分，村镇银行知名度不高，甚至有相当的储户认为村镇银行是私人银行，不牢靠。从而形成村镇银行贷款支持了农村经济，却在农村解决不了资金来源的尴尬境地。武都金桥村镇银行开业四个月吸收存款为1039 万元、发放贷款835 万元，存货比达 80 ％。负债业务增长乏力，已经严重影响了该行下一步支农的力度和自身的可持续发展。如何解决资金来源己成为村镇银行起步阶段的关键问题。
然而，对于市场主体来说，引入往往比育成要简单得多，村镇银行更是如此。据笔者了解，资金来源不足几乎已成现阶段村镇银行的“通病”。如果得不到再贷款支持、组建行输入、扩大股本等扶持手段，村镇银行的起步将非常困难。
   (二)风险控制难
    村镇银行的服务对象是“三农” ，贷款以小额、分散为主，以上特点虽然可以有效防范村镇银行的系统性风险，但也注定村镇银行操作风险控制较难。特别对于欠发达地区的村镇银行，信贷风险的控制是难上加难。首先，村镇银行贷款发放对象主要是当地农民，而欠发达地区的农户相对贫穷，大都以传统种养业为主，传统的种养业对自然条件的依赖性强，抵御自然灾害的能力弱，在农业保险不到位的现实情况下，容易形成自然风险。其次，社会对农产品需求与农户生产之间存在严重的信息不对称，隐含着较大的市场风险。加之，欠发达地区农村专业合作组织建设滞后，农户抵御市场风险的能力更弱。第三，欠发达地区农村市场金融环境相对较差，农户整体文化素质较低，法律意识不强，农村信用征信系统建设滞后，影响了村镇银行对贷款风险的掌控。第四，村镇银行现阶段贷款发放形式以农户联保的信用贷款为主，其贷款风险的可控性差，容易引发道德风险。即使有抵押物作担保，由于受各种条件的制约，抵押物较难处理变现。第五，目前欠发达地区的村镇银行大都设在县区，而借款农户较为分散，既不利于贷款业务拓展，也不利于贷后管理和风险控制。
   (三)成本控制难
    欠发达地区村镇经济总量小，因而，目前大部分村镇银行设在县级城区。这样以来，村镇银行辐射半径无形扩大。因其服务对象大都分散在农村，存款组织、贷款营销等工作成本相对增大，放贷交易成本上升。村镇银行的贷款以小额、分散为主，宗旨是服务"三农"、扶持弱势群体，经营目标是保本微利。村镇银行贷款利率低于农信合 ，但却享受不到农信合同样的税收优惠政策。从而使村镇银行成本不比农信合低，收益却形成明显差距。不仅难以形成充分竞争的格局，还影响到了村镇银行的可持续发展，更不符合资本逐利的经济规律。本人认为，这个问题在经济欠发达地区尤为突出，应该引起决策层的高度关注。如果不能较好地解决村镇银行保本微利的问题，势必会影响下一步商业银行在经济欠发达地区设立新型农村金融机构的主动性。而现实情况是，欠发达地区农村市场对金融机构和金融服务最为迫切。这些地方也不应该成为被新型农村金融机构遗忘的角落。
   （四）外部发展环境改善难。
    一是宣传力度不够。村镇银行是支持农村经济的新产物，但对其宣传不够广泛。大多数农民甚至于城镇居民将其误认为私人银行，缺乏认同感和信任度，影响了村镇银行业务的正常发展；二是当地政府支持不够。村镇银行是立足当地、服务当地三农的新型农村金融机构，理应得到当地政府的关注和支持。但是，当地政府部门金融意识不强，对村镇银行的支持和关注远不及银监部门，有些地方政府部门人员对村镇银行设立的意义、目的、运作模式一知半解，不仅得不到农业专项拨款等方面的支持，甚至存在误解和掣肘的现象；三是结算渠道不畅。目前农村地区支付结算品种单一，支付工具开发、推广力度不大，信用卡、承兑汇票等支付品种还没有广泛应用，村镇银行还存在结算瓶颈制约问题。我行开业已四月有余，由于种种原因，尚未在人民银行开户，致使同城结算、资金汇划至今无法正常办理，征信系统无法开通，存款准备金缴存难落实，帐户管理处于真空，政策传导渠道不畅，已严重影响了我行进一步发展。
五、村镇银行期盼各方支持
    村镇银行的积极作用不容置疑，但作为仍处在试点阶段的新型农村金融机构之一，村镇银行目前存在的困难也不容忽视。特别是对处在欠发达地区的村镇银行的困难更应该引起关注，因为欠发达地区的农村经济更需要扶持、欠发达地区的农户对新型农村金融机构的期盼更强烈。村镇银行作为农村金融的新生力量，还很幼嫩，它期盼着决策层给予关注和大力扶持。
   一是期盼在货币政策方面予以支持。建议央行实行差别存款准备金制度，在区别农村金融机构的基础上，对经济欠发达地区区别对待，增加欠发达地区农村金融机构支农信贷实力；给予欠发达地区村镇银行支农再贷款支持，加大对西部农业的资金投入；放宽对村镇银行融资的限制。当前应在结算渠道、货币政策、监管政策、贷款方面给予大力支持，尽快提高村镇银行在结算方面的效率和支持农村经济发展方面的资金实力和可用资金比例。目前最为迫切的就是尽快核准在人行开户的资格，疏通结算渠道。同时为了提高村镇银行支持地方经济的能力和可用资金量，央行应当给予村镇银行一些特殊的优惠政策，比如提高村镇银行的存贷比、提高利率市场化水平。以此扶持村镇银行的发展，进而推动西部欠发达地区农业经济更快发展。
   二是期盼在财税政策上予以扶持。鉴于村镇银行操作成本高、贷款风险大的实际，建议国家税务部门对村镇银行涉农贷款给予营业税和所得税的减免。建议财政部门对发放农业贷款和贷款对象提供财政贴息，提高农村金融机构的风险覆盖能力，逐步使农村成为商业可持续发展的领域，增强农村金融机构服务三农、支持三农、投身三农的积极性和主动性。同时，也增强商业银行投身农村金融的主观能动性，促进村镇银行全面试点顺利进行。当前，地方政府应当制定优惠和鼓励政策，吸引和鼓励各家金融机构到农村乡镇设立分支机构。当地政府可以考虑对于到金融机构营业网点空白的乡镇设立分支机构的给予一定额度的现金奖励，提高农村地区金融机构的覆盖率，改善农村地区金融业竞争不充分的矛盾。要大力关注村镇银行，鼓励村镇银行在县区乡镇延伸营业网点。同时，由于村镇银行成立时间短，处于打基础、理关系、找客户、求发展的初级阶段，当地政府应当按照招商引资的条件在税收方面给予优惠，允许村镇银行在税前多提呆坏账准备金，少缴纳营业税，免缴所得税，加快资本积累的步伐，提高抗风险的能力和支持地方经济发展的能力。
   三是期盼良好的农村金融生态环境。首先，宏观管理部门要加强引导和宣传，采取多种方式提高村镇银行的知名度。目前，社会上出现一种现象：民营资本对新型农村金融机构的关注度高于地方政府部门，相反，有些地方政府部门人员对村镇银行设立的意义、目的、运作模式却一知半解，相当部分农户更是不了解。因此，加强对新型农村金融机构的宣传很有必要；其次，要加强农村金融生态环境建设。各级地方政府要推进农村信用工程建设，大力开展信用评审活动，建立信用评级与银行信贷的联动机制，提高银行信贷效率，推进小额农贷的普惠进程。同时，建议由各级政府牵头逐级建立担保公司，创新符合农村特点的担保机制，解决农户贷款无抵押、担保难的问题。再次，要加快制度创新，探索出一些农村宅基地、经济林权、土地使用权等抵押办法，解决农户贷款难的根本问题，满足三农的金融服务需求。
    村镇银行，是我国调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策结出的第一个果实。一切似乎已经开始，但一切又刚刚启程。我们不应该夸大它的作用，但也不能忽视它在农村金融市场中的活力。目前，村镇银行在试点和起步阶段还存在不少困难，要让村镇银行稳步快速发展起来，迫切需要社会各界的共同推动和扶持。我们应该坚信，随着新型农村金融机构试点工作全面展开，村镇银行必将在社会主义新农村建设中做出贡献。